Градостроительный регламент – регулятор застройки земельного участка

Содержание:

1. Краткий экскурс в историю ПЗЗ и градрегламентов
2. Территориальное планирование
3. Зонирование территорий поселений
4. Виды территориальных зон
5. Градостроительное зонирование и градостроительные регламенты
6. «Радиус действия» градостроительных регламентов
7. Градрегламент – «консультант» по вопросам изменения ВРИ участка
8. Градостроительные регламенты не обошлись без исключений

 

1. Краткий экскурс в историю ПЗЗ и градостроительных регламентов

 

В градостроительном «сленге» часто используются словосочетания «ПЗЗ» и «территориальное планирование»:

• ПЗЗ – порядок развития и застройки их территорий, установленный в поселениях
• территориальное планирование – многоуровневый процесс подготовки градостроительной документации для территорий разного масштаба

 

Когда появились ПЗЗ?

 

Первые правила землепользования и застройки, ставшие «прародителями» градостроительных регламентов, появились в 1916 году. В России их применили спустя 19 лет, после распространения ПЗЗ во многих странах.

Родоначальником правил застройки – зонинга (zoning regulation) – оказался Нью-Йорк. Отсюда ПЗЗ постепенно «прошествовали» по городам США, а потом и по Европе. 

Введение зонинга стало реакцией архитекторов-градостроителей на беспорядочную застройку городов, в которых по соседству оказывались жилые территории и промышленные предприятия или контрастирующие между собой тихие малоэтажные кварталы и помпезные жилые высотки.

Складывающаяся ситуация приводила к ухудшению архитектурного стиля городов и снижению качества среды обитания. Исправление неприглядного положения превратилась в острую необходимость. Требовался механизм регулирования градостроительства интенсивно развивающихся городов и целых стран, будь это Россия, США, Швейцария, Германия или Польша.

Выход из обостряющейся проблемы с застройкой городов был найден. Им стало обоснование территориального планирования на конкретные периоды времени мест расселения людей и всей хозяйственной деятельности. Его основой была рациональная организация территории и эффективное, с точки зрения экономики, размещение:

• жилых объектов
• производственных предприятий
• коммуникаций
• транспортных сетей
• иных объектов

Убедительным и ясным «языком» территориального планирования стали схемы развития территорий разного ранга:

• государства
• отдельных административных единиц
• городов и посёлков

Вводимые правила застройки территорий и территориальное планирование отражали потребности и перспективы сельского хозяйства, промышленного производства, экологической инфраструктуры, развития селитебных, коммунальных, транспортных, рекреационных геосистем.

При всём стремлении и настойчивости архитектурных умов, окончательное решение задач, отражаемых в схемах территориального планирования останется всегда недостижимым. Причина понятна – это постоянно меняющиеся условия развития общественных, экономических, природных, климатических и экологических процессов.

Правила застройки территорий корректируются постоянно. Вместе с разработкой схем территориального планирования они позволяют шаг за шагом улучшать использование земельных ресурсов при совершенствующейся застройке.

ПЗЗ в России – на каком этапе после старта?

 

Пробные шаги по введению ПЗЗ в России были сделаны в 1953 году – в Москве. Были установлены правила, детализирующие условия использования и застройки на уровне районной планировки. Позже ПЗЗ стали использоваться во многих крупных центрах страны.

Пример первых успешных ПЗЗ в России – план ГОЭЛРО, разработанный 20 – 30 годах двадцатого века. Он стал основой развития:

• крупных промышленных и производственных комплексов
• промышленного строительства
• развития курортных районов

Позже появились удобные строительные площадки для мощных алюминиевых заводов, лесоперерабатывающих, химических и других предприятий. А ещё план ГОЭЛРО обеспечил размещение новых городов на Ангаре, Енисее и Волге. Их появление обязано построенным каскадам крупнейших ГЭС.

Для тех времён правилами застройки были только градостроительные уставы поселений. Они позволяли издавать нормативы, регулирующие использование земельных участков. Так создавались прообразы градостроительными регламентов.

Ситуация с градостроительными правилами изменилась в корне в 1998 году:

• в России появился первый Градостроительный кодекс
• в официальный градостроительный лексикон введены понятия:
  • о правилах землепользования и застройки
  • о порядке регулирования градостроительной деятельности на местном уровне

Основой этого были региональные и государственные задачи развития территорий.

Современные ПЗЗ, документы территориального планирования значительно усовершенствовались в сравнении с любым предшествующим периодом. Изменились Земльный и Градостроительный кодексы РФ и многие российские законы. В них постоянно вносятся поправки. Они обеспечивают повышение эффективности градостроительства.

Финиша ПЗЗ не предвидится. Изучение:

• правил использования и застройки земельных участков
• особенностей градостроительных регламентов

послужит основой благополучия для любого застройщика или бизнесмена, планирующего расширить своё дело на новых территориях или более рационально использовать уже имеющийся земельный надел.

2. Территориальное планирование

 

Планировка и застройка поселений проводится через зонирование их территорий:

• выделение видов преимущественного функционального использования
• установление ограничений на использование территории для градостроительной деятельности

В документах территориального планирования выделяются функциональные зоны:

• жилой застройки
• смешанной и общественно-деловой застройки
• общественно-деловой застройки
• производственной застройки
• смешанной застройки
• инженерной инфраструктуры
• транспортной инфраструктуры
• рекреационные
• сельскохозяйственного использования
• специального назначения:
  • зоны военных и иных режимных объектов
  • зоны кладбищ
  • прочие зоны специального назначения

Другой вариант зонирования называется градостроительным зонированием, при котором формируются территориальные зоны.

Территориальные зоны:

• дублируют функциональные зоны территориально
• детализируют и уточняют функциональные зоны

Размеры территориальной и функциональной зон обычно идентичны.

При градостроительном зонировании вводятся регламенты, устанавливающие правовой режим использования и застройки земельных участков в границах территориальных зон.

 

3. Зонирование территорий поселений

 

При планировке и застройке поселений проводится зонирование их территорий:

1. выделение видов преимущественного функционального использования территорий
2. установление ограничений на использование территории для градостроительной деятельности

В соответствии с этим зонированием в документах территориального планирования: в генеральном плане или в схеме территориального планирования) выделяются функциональные зоны:

• зоны преимущественно жилой застройки
• зоны смешанной и общественно-деловой застройки
• зоны общественно-деловой застройки
• зоны производственной застройки
• зоны смешанной застройки
• зоны инженерной и транспортной инфраструктур
• рекреационные зоны
• зоны сельскохозяйственного использования
• зоны специального назначения, в том числе:
  • зоны размещения военных и иных режимных объектов
  • зоны кладбищ
  • прочие зоны специального назначения

Другой вариант – градостроительное зонирование, в ходе которого:  

1. устанавливается правовой режим использования и застройки территорий
2. формируются территориальные зоны

Размеры территориальной и функциональной зон обычно идентичны.  

4. Виды территориальных зон

 

При градостроительном зонировании территорий поселений устанавливаются территориальные зонын (статья 35 ГК РФ):

• жилые
• общественно-деловые
• производственные
• инженерной и транспортной инфраструктур
• сельскохозяйственного использования
• рекреационного назначения
• особо охраняемых территорий
• специального назначения
• размещения военных объектов
• иные виды территориальных зон

Внутри территориальных зон тоже могут выполняться выделы меньших территорий – подзон. Они включают территории:

• с особенностями градостроительного регламента застройки
• с ограничениями на использование участков

Характеристики подзоны и территориальной зоны схожи. Отличия проявляются:

• в предельных размерах участков
• в предельных параметрах разрешённого строительства/реконструкции объектов на таких участках.

Цель создания подзон – комплексное сочетание различных видов застройки.

В составе жилых зон могут быть подзоны:

• многоэтажной застройки
• среднеэтажной застройки
• малоэтажной застройки
• застройки индивидуальными жилыми домами

в сочетании с объектами:

• здравоохранения
• дошкольного, начального общего и среднего образования
• социального и коммунально-бытового назначения
• автостостоянками
• гаражами
• объектами, связанными с проживанием граждан

с запретом на размещение вредных промышленных предприятий и сооружений

5. Градостроительное зонирование и градостроительные регламенты

 

При градостроительном зонировании территории поселений дробятся на отдельные части, называемыми территориальными зонами. Его порядок установлен ГрК РФ (статья 34).

Территориальной зоны обладают индивидуальными признаками, которые  обусловлены условиями их образования. Среди главных из них выделяются следующие:

• объединение в границах каждой территориальной зоны (внутри зоны) земельных участков со схожими правилами эксплуатации и объектов капитального строительства со схожим назначением:
  • по ВРИ ЗУ
  • по назначению объектов капитального строительства (ОКС)

ВРИ ЗУ скомплектованы в 3 группы:

1. основные
2. условно разрешённые
3. вспомогательные

Из названий групп несложно выделить приоритетную группу видов эксплуатации участков – это основные ВРИ. Они определяют главное назначение зоны.

Территориальные зоны имеют границы (пункт 2 статьи 34 ГрК РФ). Они определяются при подготовке ПЗЗ с учётом:

• сочетания видов существующего и планируемого использования ЗУ И ОКС
• наличия функциональных зон и параметров их планировочного развития, определённых генеральным планом города/ородского округа, схемой территориального планирования муниципального района
• сложившейся планировки территории и существующего землепользования
• планируемых изменений границ земель разных категорий в соответствии с документами территориального планирования и с документацией по планировке территории

В территориальной зоне вводятся разрешительные и ограничительные меры:

• по использованию и застройке земельных участков
• при реконструкции существующих объектов капитального строительства

Для участков – ограничения по площадям (предельные размеры) Для строящихся ОКС и при реконструкции существующих объектов:

• красные линии застройки
• разрешённые параметры строительства (допустимая высотность объектов и др.)

Потенциал территориальной зон:

• для земельных участков:
  • право на изменение ВРИ на вид из состава видов территориальной зоны
  • изменение ВРИ:
    1. или в простой заявительной форме, если вид выбран из основной группы ВРИ
    2. или через процедуру публичных слушаний, если вид использования выбран из группы условно разрешённых ВРИ
  • вспомогательные виды выбираются только совместно с основным или с условно разрешённым ВРИ
• для объектов капитального строительства/реконструкции:
  • изменение разрешённых параметров строительства/реконструкции объектов через процедуру публичных слушаний

Перечисленные признаки территориальной зоны составляет её полноформатный правой режим, иначе называемый градостроительным регламентом:

• ВРИ ЗУ
• ВРИ объектов капитального строительства
• предельные размеры ЗУ
• предельные параметрами разрешённого строительства, реконструкции ОКС
• ограничения, установленные законодательством РФ

Предельные (минимальные и/или максимальные) размеры ЗУ и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции ОКС могут включать показатели:

• минимальные отступы от границ ЗУ
• предельное количество этажей
• предельную высоту
• максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка
• другие

Градостроительный регламент территориальной зоны един для всех участков и объектов капитального строительства. Градрегламенты разных территориаольых зон различны.

Состав любой из территориальных зон определяется двумя правовыми положениями:

1. ПЗЗ (правилами землепользования застройки) поселения
2. градостроительным регламентом, установленным ПЗЗ

Применяемые совместно, они учитывают ограничения, установленные законодательством (градостроительным, земельным, природоохранным, санитарным, иным специальным законодательством и нормами).

 

6. «Радиус действия» градостроительных регламентов

 

Градостроительный регламент – это правовой режим:

• земельных участков
• всего того, что находится над и под поверхностью земельных участков

Он применяется в процессе застройки ЗУ и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 1 статьи 36 ГрК РФ)

Градрегламент устанавливается с учётом:

• фактического использования ЗУ и ОКС границах территориальной зоны
• возможности сочетания существующего и планируемого использования ЗУ и ОКС в пределах одной территориальной зоны
• функциональных зон
• характеристик планируемого развития функциональных зон
• видов территориальных зон
• требований охраны:
  • объектов культурного наследия
  • особо охраняемых природных территорий
  • иных природных объектов

В статье 36 ГрК РФ описывается и «радиус действия» градостроительных регламентов, то есть пределы, в которых этот регламент может и должен применяться. Это территория в границах территориальной зоны.

ВРИ ЗУ должен соответствовать одному из видов из состава основных или условно разрешённых ВРИ территориальной зоны, к которой относится участок. Во многих случаях эта ситуация соответствует реальному положению вещей.

 

7. Градрегламент – «консультант» по вопросам изменения ВРИ участка

 

Если существующий ВРИ ЗУ не совпадает ни с одним из видов использования, установленных для территориальной зоны, то это не повод для его срочного изменения. В случае, когда на участке планируется строительство или реконструкция ранее возведённого ОКС, изменение ВРИ необходимо (пункт 8 статьи 36 ГрК РФ).

Допускается использование ЗУ и ОКС, не соответствующих градостроительному регламенту:

• по виду разрешённого использования
• по предельным размерам участков
• по предельным параметрам строительства

но при соблюдении следующих условий одновременно:

• объекты недвижимости не должны:
  • быть опасными для жизни и здоровья человека
  • причинять вред для окружающей среды и объектов культурного наследия
• реконструкцию ОКС и изменение ВРИ ЗУ можно выполнять после приведения их в соответствие к требованиям градостроительного регламента

Нет ограничений по времени использования ЗУ и ОКС в случае, когда срок приведения ВРИ ЗУ и параметров строительства ОКС в соответствие с градостроительным регламентом не установлен.

Помощь градостроительного регламента обеспечена при изменении ВРИ участка:

• в конкретной территориальной зоне
• когда существующий ВРИ ЗУ «не вписывается» в перечень видов, установленных для территориальной зоны, а задача застройки участка или реконструкции капитальной постройки на нём уже созрела

Градрегламент даёт целый перечень возможностей для изменения существующего ВРИ. Помогут с решением вопроса и ПЗЗ поселения. В них прописан порядок этого изменения (пункт 3 статьи 37 ГрК РФ).

При выборе нового ВРИ нельзя забывать про классификацию ВРИ, утверждённую Приказом Росреестра № П/0412 от 10.11.2020.

Изменение ВРИ участка можно провести:

1. или в заявительном порядке в случае выбора нового ВРИ из состава основных видов использования
2. или в порядке проведения публичных слушаний, если выбор пал на вид из состава условно разрешённых ВРИ

При несоответствии статуса земельного участка установленному градостроительному регламенту нужно выяснить возможность изменения его территориальной зоны

 

8. Градостроительные регламенты не обошлись без исключений

 

Однажды, в страшно далёком 54 году до н.э., древнеримский оратор Марк Туллий Цицерон сказал: «Еxceptio probat regulam in casibus non exceptis». В переводе с латыни и в современной трактовке его изречение означает: «не исключения подтверждают правило, а существование исключений подтверждает существование правила». Позднее оно преобразовалась в более простую форму - «нет правил без исключений».

Если бы мудрый Цицерон был знаком с современными градостроительными законами, то вряд ли он изменил бы своё мнение, проанализировав случаи, при которых законом введён запрет на установление градостроительных регламентов или на их нераспространение для определённой части территорий и земель.

Перечень таких земель и территорий представленв Градостроительном кодексе РФ (пункты 3 – 6 статьи 36).

В отношении земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются не применяется:

• территориальное зонирование
• установление:
  • градостроительных регламентов
  • видов разрешённого использования
• внесение изменений в правила землепользования и застройки

Участки вне действия градрегламентов

Всесильность правового режима использования и застройки ЗУ прекращается, если речь идёт об участках:

• в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ
• в границах территорий памятников или ансамблей, являющихся выявленными объектами культурного наследия
• в границах территорий общего пользования
• предназначенных для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами
• предоставленныех для добычи полезных ископаемых

Перечисленные участки могут находиться в той или иной территориальной зоне поселения, для которой установлен градостроительный регламент, но:

• в отношении участков действия регламента не происходит
• наличие или отсутствяе территориальной зоны не имеет значения для определения режима использования территорий

Так, в составе территориальных зон могут выделяться земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами, предназначенными для удовлетворения общественных интересов населения. Порядок использования земель общего пользования определяется органами местного самоуправления.

Земли, предоставленные для добычи полезных ископаемых, используются в соответствии с требованиями Закона РФ «О недрах». Земельные участки предоставляются только в аренду:

• без проведения торгов (конкурсов, аукционов)
• после подготовки документации:
  • по получению лицензии на пользование недрами
  • по оформлению геологического отвода и (или) горного отвода
  • проектной документации для проведения работ

Иными словами, законодательно установлен особый порядок регулирования статуса ЗУ, предоставленного для добычи полезных ископаемых. Участок формируется без учёта:

• территориальных зон
• требований градостроительных регламентов

Процедура установления и изменения правил землепользования и застройки (ПЗЗ) к таким случаям не применима.

 

Земли, для которых градрегламенты не устанавливаются вообще

 

Градостроительные регламенты не устанавливаются (пункт 6 статьи 36 ГрК РФ):

• для земель лесного фонда
• для земель, покрытых поверхностными водами
• для земель запаса
• для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов)
• для с/х угодий в составе земель с/х назначения
• для земельных участков в границах особых экономических зон
• для территорий опережающего социально-экономического развития

Запрет на установление градостроительных регламентов для перечисленных территорий продиктован особым значением указанных земель в социальном, экономическом, экологическом и хозяйственном балансе страны. Эти земли - природные и экономические ресурсы России.

Федеральным законодательством процедура изменения ВРИ таких участков не предусмотрена. Единственным способом изменения ВРИ может стать изменение категории земельного участка на ту, для которой градостроительный регламент установлен..

Порядок и условия перевода предусмотрены федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (№ 172-ФЗ).

 

Градрегламенты, установленные законодательством РФ

 

Особое положение занимают территории, градостроительные регламенты для которых установлены законодательством РФ:

• исторические поселения
• достопримечательные места
• земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов
• зоны с особыми условиями использования

Градостроительная деятельность на территории исторического поселения подлежит особому регулированию  (№ 179-ФЗ):

• при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения
• при этом разработка градостроительных планов касается только:
  • размеров и пропорций зданий и сооружений
  • использования отдельных строительных материалов, цветового решения
  • запрета или ограничения размещения:
  • автостоянок
  • рекламы и вывесок
  • других ограничений, необходимых для сохранности объектов культурного наследия
  • др.
• проекты ПЗЗ применительно к территориям исторических поселений федерального значения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия
• проекты ПЗЗ применительно к территориям исторических поселений регионального значения должны согласовываться с региональным органом охраны объектов культурного наследия
• положение о порядке согласования проектов ПЗЗ, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения

 

Полезная информация

 

• Риски от установления красной линии на земельном участке – здесь
• Что можно строить на участках для осуществления крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) – читать здесь
• С условиями оформления в собственность захваченной земли можно ознакомиться здесь
• Чем интересна «лесная амнистия» для собственников участков – читайте здесь
• С признаками капитальных и некапитальных (временных) объектов можно ознакомиться здесь
• О возможности строительства жилого дома на фермерской земле читайте здесь
• С расчётом налогов на объекты недвижимости по новым правилам 2019 года можно ознакомиться здесь
• С особенностями перевода сельхозугодий в иные земли можно ознакомиться здесь
• С порядком изменения ВРИ земельных участков, действующим с 2017 года, можно ознакомиться здесь
• С порядком изменения территориальной зоны земельного участка позволит ознакомиться эта статья
• С правилами раздела земельных участков - здесь
• С минимальными и максимальными размерами земельных участков, устанавливаемых в муниципалитетах, – здесь
• Проверить состояние вопроса и уточнить статус своей земли можно на публичной кадастровой карте – по кадастровому номеру или адресу участка, помогут советы, представленные здесь